1. Ідеал місцевого самоврядування
2. Ідеал місцевого самоврядування
3. Ідеал місцевого самоврядування

Ідеал місцевого самоврядування

Ідеал місцевого самоврядування

Автор: Євген Веліхов ,

Тези виступу на міжнародній науково-практичній конференції «Земські установи і місцеве самоврядування: історія і сучасність».
Місцеве самоврядування є першим рівнем влади і важливою формою самоорганізації громадян, що забезпечує самостійне вирішення питань місцевого значення.
Тому в Громадській палаті Російської Федерації місцеве самоврядування традиційно розглядається в якості основного інституту громадянського суспільства. Місцеве самоврядування ближче і найтісніше стикається з людьми, це своєрідна «приймальня» вищої державної влади. Більшість життєво важливих для громадян рішень реалізуються через органи управління і самоврядування на місцях.
У ратифікованої Росією Європейської хартії місцевого самоврядування сказано: «Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення».
Інститут місцевого самоврядування як ніякий інший здатний стати важливим механізмом підвищення громадянської активності та соціально-політичної відповідальності громадян. Участь у місцевому самоврядуванні розвиває самодіяльність і підприємливість. Коли місцеве самоврядування ефективно, навіть у віддалених поселеннях суспільне життя стає привабливою, сприяє розвитку територій.
Як відомо, сам термін «самоврядування» з'явився в Росії в середині XIX століття, але початку громадського самоврядування існували з часів Стародавньої Русі. Можна згадати вічову демократію, слобідське самоврядування, селянське общинне самоврядування, міцне коріння в багатьох регіонах Росії мало козацьке самоврядування.
«Положення про губернських і повітових земських установах», підписане Олександром II 1 січня 1864, учреждало органи місцевого самоврядування, які будувалися на основі виборів представників (гласних) з числа місцевих жителів. У реформі були закріплені прийняті в той час принципи представництва: виборність і змінюваність всіх голосних, залежність виборчого права від майнового цензу і станової приналежності. В установі інституту земства зустрілися ініціатива влади, яка бажала вдосконалити систему управління, знизити бюрократичний тиск на громадян, і прагнення значної частини суспільства брати участь в управлінні місцевим господарством. Для свого часу це був прорив до громадянського суспільства.
Земства - самобутній російський інститут місцевого самоврядування. У їх ведення були передані питання, що стосуються «до місцевим господарським користі і потреб кожної губернії і повіту», в тому числі утримання доріг, благоустрій населених пунктів, пристрій санітарної та ветеринарної частини, благодійність.
Діяльність земств здійснювалася переважно в сільській місцевості, де на перший план вийшло розвиток соціальної інфраструктури: розширення мережі освітніх і медичних установ, залучення в них фахівців. До початку XX ст. була створена система земської початкової школи, кращою за якістю початкової освіти для селян. У неї входило близько 50 тисяч шкіл, освіту в школах було безкоштовним. Земства організовували ремісничо-промислові та навчально-показові майстерні, сільськогосподарські школи. У галузі охорони здоров'я була створена громадська медицина - унікальне явище в світовій практиці. Земства вперше реалізували ідею лікарської дільниці, яка згодом отримала міжнародне визнання. З ініціативи земських установ в Росії з'явилися перші літні оздоровчі табори для дітей.
Проблеми місцевого самоврядування займали одне з основних місць в програмі реформ видатного російського державного діяча, реформатора П.А. Столипіна. Він був упевнений, що передача більшої відповідальності в руки місцевого самоврядування сприятиме становленню активної і незалежної особистості. Столипін бачив у самоврядної громади основу всього суспільного ладу країни. «Наше місцеве управління, - говорив він, - має бути побудовано за тією ж системою, як і в інших упорядкованих державах. Подивіться на Францію і Німеччину. Скрізь одне і те ж. Внизу основою всього - самоврядна осередок - сільська громада, комуна, на яку покладено багато обов'язків і державні, як-то: справи поліцейські, справи по військової повинності ... Щось аналогічне необхідно створити і в Росії. Поки ж державна влада об'єднується у нас лише в губернії в особі губернатора ».
Сьогодні в нашій країні триває активний пошук нових форм організації місцевого самоврядування, які б сприяли зростанню громадянської активності, ефективному вирішенню місцевих проблем, розумно доповнювали систему інститутів державної влади. Знання принципів організації і діяльності органів земського самоврядування набуває в цьому світі не тільки пізнавальну, а й певну практичну значимість.
Громадська палата Російської Федерації з моменту свого створення приділяє велику увагу розвитку місцевого самоврядування. У 2006 році, в перший рік створення Палати, відбулося пленарне засідання «Про стан місцевого самоврядування в Російській Федерації», де була представлена ​​доповідь про реалізацію Федерального закону № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». У 2008 р також на пленарному засіданні Палати була представлена ​​доповідь «Місцеве самоврядування в Російській Федерації: стан і перспективи розвитку». У кожному своїй щорічній доповіді про стан громадянського суспільства в Російській Федерації Громадська палата традиційно дає свою оцінку стану інститутів місцевого самоврядування.
До основних проблем розвитку місцевого самоврядування в Росії можна віднести:
1. Недостатнє фінансування місцевих бюджетів, яке не дозволяє підтримувати ініціативи громадян і гідно виконувати прописані в законі зобов'язання. Це призводить до залежності муніципалітетів від вищих рівнів влади, негативно впливає на якість життя громадян і їх соціальне самопочуття. Перелік податків, що надходять до муніципальних бюджетів, слабо залежить від розвитку економічної активності на території і рідко стимулює місцеву владу до підтримки малого бізнесу і виробництв. Чинне законодавство передбачає таку процедуру як самооподаткування громадян, проте на практиці вона майже не працює. Проявом активної участі громадян у житті місцевих громад можна вважати діяльність в ряді територій фондів місцевих громад, які акумулюють грошові кошти для вирішення місцевих завдань.
Варто відзначити, що земські органи мали право стягувати з цивільного населення податки, які називалися земськими зборами і носили виключно місцевий характер. Лікування в земських медичних установах, наприклад, також було платним. Важливим джерелом доходів була фінансова допомога громадських організацій і приватних осіб, що мала, як правило, цільове призначення. В результаті діяльність земств будувалася на основі самофінансування. У 1911 р земські збори склали 6,6% від державних доходів. В окремих губерніях співвідношення земських зборів і доходів скарбниці могло становити навіть 1 до 4. Багато земства знайшли фінансову самостійність і мали можливості для реалізації власних проектів. Більше 50% земського бюджету йшло на народну освіту і охорону здоров'я, які не належали до обов'язкових статей витрат. Кошториси доходів і видатків публікувалися на сторінках «Губернских ведомостей». Селяни знали, яка частина податків йде земствам, і прагнули в тій чи іншій формі їх контролювати.
2. З прийняттям низки галузевих федеральних законів сьогодні відбувається наділення органів місцевої влади державними повноваженнями без передачі необхідних для їх здійснення фінансових ресурсів. Наприклад, з 2013 р муніципальна влада несуть відповідальність за міжнаціональну злагоду на своїй території.
Можна відзначити, що для уникнення конфліктів і дублювання своєї роботи між структурами земського самоврядування різних рівнів у Положенні 1864 був передбачений критерій віднесення предметів ведення до компетенції повітових та губернських органів. Між губернаторами і земствами склалося певне поділ праці, при якому губернаторський нагляд за земськими школами і лікарнями був формальним. Дієздатність земств забезпечувалася насамперед їх самоврядуванням. Незважаючи на досить жорсткий контроль з боку державної адміністрації, земства самі вибирали керівні органи, визначали напрямок своєї діяльності, підбирали і навчали кадри.
3. Експерти говорять про низький рівень громадської ініціативи на місцях, показником чого є зниження явки на місцевих виборах. Відомо, що безініціативність населення в кінцевому підсумку перетворює місцеве самоврядування в управління - один з рівнів влади, при цьому неефективний і несамостійний. Результати досліджень показують, що між рівнем громадської активності жителів і показниками рівня і якості життя населення існує прямий зв'язок. У регіонах з більш високим рівнем громадської активності спостерігаються і більш високі значення Індексу розвитку людського потенціалу (враховується в щорічних звітах ООН).
Як показують численні дослідження, рівень громадянської активності в російському суспільстві не сильно поступається показникам, наприклад, західноєвропейських країн. Серед громадян чимало тих, хто хотів би приносити користь, займатися суспільно значущими проектами на рівні свого будинку, мікрорайону, селища. Але до теперішнього часу не створена зручна інфраструктура для такої самореалізації, громадяни часто не володіють інструментами для впливу на прийняття рішень. Більшість механізмів громадської участі, визначених законодавством (референдуми, збори, конференції, сходи, публічні слухання, опитування громадян, правотворча ініціатива) залишаються незатребуваними або перетворюються з форми народного волевиявлення в його імітацію. Багато питань викликає процедура проведення громадських слухань: як правило, громадянам пропонується розглянути вже готовий проект.
Одночасно різні інтернет-форуми, соціальні мережі відкривають нові можливості для самоорганізації та обговорення локальних проблем. Помічено, що саме на форумах місцевих громад акумулюються найбільш актуальні відомості про стан справ на місцях.
4. Важливу роль у взаємодії громадян і муніципалітетів в останні роки відіграють муніципальні громадські ради і місцеві громадські палати. Вони наділені певними дорадчими та контролюючими функціями. Це нова для Росії форма громадського представництва, по суті нове явище в російській історії.
В якості іншої важливої ​​форми самоорганізації громадян в останні роки виступає територіальне громадське самоврядування. ТОСи відрізняються різноманіттям форм: під'їзд багатоквартирного житлового будинку, багатоквартирний житловий будинок, група житлових будинків, житловий мікрорайон, село, який не є поселенням і ін. В даний час подібні форми самоорганізації населення розвиваються приблизно в 20% муніципалітетах.
Громадська палата пропонує ряд заходів щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування, в тому числі:
• посилення громадського контролю, в тому числі нормативне закріплення на федеральному рівні процедур проведення незалежної громадської експертизи та механізмів її фінансування, удосконалення інституту територіального громадського самоврядування.
• нормативне закріплення стандартів відкритості органів місцевого самоврядування: сьогодні такі стандарти приймаються на федеральному рівні, і вже розроблені рекомендації для регіональних органів влади, потрібно зобов'язати муніципалітети масово впроваджувати принципи відкритості і для цього надати місцевим органам влади методичну допомогу в їх впровадженні;
• розвиток системи муніципальних громадських рад, вже створених практично в кожному муніципалітеті. Однією з функцій громадських рад могло б бути проведення громадської експертизи муніципальних правових актів. В цьому випадку поради будуть розвивати інститут правотворчої ініціативи громадян. Ймовірно, прийшов час законодавчо закріпити муніципальні громадські ради в Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» в якості однієї з форм громадянської участі, конкретизувавши їх статус, функції, процедури взаємодії з представницьким органом муніципального освіти.
• організація інформаційно-методичної підтримки активного населення та житлового просвіти громадян. Допомога в цій роботі можуть надати профільні некомерційні організації.
Зараз, як і 150 років тому, в місцевому житті багато визначають окремі активні громадяни, готові взяти на себе відповідальність і зорганізувати місцевих жителів. Варто ще раз придивитися до досвіду земств, які давали для такої самоорганізації широкі можливості. Як зазначав П. А. Столипін, «... в Росії до Петра Великого, так і в послепетровской Росії місцеві сили завжди несли службові державні повинності. Адже стану і ті ніколи не брали приклад із заходу, не боролися з центральною владою, а завжди служили її цілям. Тому наші реформи, щоб бути життєвими, повинні черпати свою силу в цих російських національних засадах. Які вони? У розвитку земщини, в розвитку, звичайно, самоврядування, передачі йому частини державних обов'язків, державного тягла і в створенні на низах міцних людей землі, які були б пов'язані з державною владою. Ось наш ідеал місцевого самоврядування ... ».

Ідеал місцевого самоврядування

Ідеал місцевого самоврядування

Автор: Євген Веліхов ,

Тези виступу на міжнародній науково-практичній конференції «Земські установи і місцеве самоврядування: історія і сучасність».
Місцеве самоврядування є першим рівнем влади і важливою формою самоорганізації громадян, що забезпечує самостійне вирішення питань місцевого значення.
Тому в Громадській палаті Російської Федерації місцеве самоврядування традиційно розглядається в якості основного інституту громадянського суспільства. Місцеве самоврядування ближче і найтісніше стикається з людьми, це своєрідна «приймальня» вищої державної влади. Більшість життєво важливих для громадян рішень реалізуються через органи управління і самоврядування на місцях.
У ратифікованої Росією Європейської хартії місцевого самоврядування сказано: «Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення».
Інститут місцевого самоврядування як ніякий інший здатний стати важливим механізмом підвищення громадянської активності та соціально-політичної відповідальності громадян. Участь у місцевому самоврядуванні розвиває самодіяльність і підприємливість. Коли місцеве самоврядування ефективно, навіть у віддалених поселеннях суспільне життя стає привабливою, сприяє розвитку територій.
Як відомо, сам термін «самоврядування» з'явився в Росії в середині XIX століття, але початку громадського самоврядування існували з часів Стародавньої Русі. Можна згадати вічову демократію, слобідське самоврядування, селянське общинне самоврядування, міцне коріння в багатьох регіонах Росії мало козацьке самоврядування.
«Положення про губернських і повітових земських установах», підписане Олександром II 1 січня 1864, учреждало органи місцевого самоврядування, які будувалися на основі виборів представників (гласних) з числа місцевих жителів. У реформі були закріплені прийняті в той час принципи представництва: виборність і змінюваність всіх голосних, залежність виборчого права від майнового цензу і станової приналежності. В установі інституту земства зустрілися ініціатива влади, яка бажала вдосконалити систему управління, знизити бюрократичний тиск на громадян, і прагнення значної частини суспільства брати участь в управлінні місцевим господарством. Для свого часу це був прорив до громадянського суспільства.
Земства - самобутній російський інститут місцевого самоврядування. У їх ведення були передані питання, що стосуються «до місцевим господарським користі і потреб кожної губернії і повіту», в тому числі утримання доріг, благоустрій населених пунктів, пристрій санітарної та ветеринарної частини, благодійність.
Діяльність земств здійснювалася переважно в сільській місцевості, де на перший план вийшло розвиток соціальної інфраструктури: розширення мережі освітніх і медичних установ, залучення в них фахівців. До початку XX ст. була створена система земської початкової школи, кращою за якістю початкової освіти для селян. У неї входило близько 50 тисяч шкіл, освіту в школах було безкоштовним. Земства організовували ремісничо-промислові та навчально-показові майстерні, сільськогосподарські школи. У галузі охорони здоров'я була створена громадська медицина - унікальне явище в світовій практиці. Земства вперше реалізували ідею лікарської дільниці, яка згодом отримала міжнародне визнання. З ініціативи земських установ в Росії з'явилися перші літні оздоровчі табори для дітей.
Проблеми місцевого самоврядування займали одне з основних місць в програмі реформ видатного російського державного діяча, реформатора П.А. Столипіна. Він був упевнений, що передача більшої відповідальності в руки місцевого самоврядування сприятиме становленню активної і незалежної особистості. Столипін бачив у самоврядної громади основу всього суспільного ладу країни. «Наше місцеве управління, - говорив він, - має бути побудовано за тією ж системою, як і в інших упорядкованих державах. Подивіться на Францію і Німеччину. Скрізь одне і те ж. Внизу основою всього - самоврядна осередок - сільська громада, комуна, на яку покладено багато обов'язків і державні, як-то: справи поліцейські, справи по військової повинності ... Щось аналогічне необхідно створити і в Росії. Поки ж державна влада об'єднується у нас лише в губернії в особі губернатора ».
Сьогодні в нашій країні триває активний пошук нових форм організації місцевого самоврядування, які б сприяли зростанню громадянської активності, ефективному вирішенню місцевих проблем, розумно доповнювали систему інститутів державної влади. Знання принципів організації і діяльності органів земського самоврядування набуває в цьому світі не тільки пізнавальну, а й певну практичну значимість.
Громадська палата Російської Федерації з моменту свого створення приділяє велику увагу розвитку місцевого самоврядування. У 2006 році, в перший рік створення Палати, відбулося пленарне засідання «Про стан місцевого самоврядування в Російській Федерації», де була представлена ​​доповідь про реалізацію Федерального закону № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». У 2008 р також на пленарному засіданні Палати була представлена ​​доповідь «Місцеве самоврядування в Російській Федерації: стан і перспективи розвитку». У кожному своїй щорічній доповіді про стан громадянського суспільства в Російській Федерації Громадська палата традиційно дає свою оцінку стану інститутів місцевого самоврядування.
До основних проблем розвитку місцевого самоврядування в Росії можна віднести:
1. Недостатнє фінансування місцевих бюджетів, яке не дозволяє підтримувати ініціативи громадян і гідно виконувати прописані в законі зобов'язання. Це призводить до залежності муніципалітетів від вищих рівнів влади, негативно впливає на якість життя громадян і їх соціальне самопочуття. Перелік податків, що надходять до муніципальних бюджетів, слабо залежить від розвитку економічної активності на території і рідко стимулює місцеву владу до підтримки малого бізнесу і виробництв. Чинне законодавство передбачає таку процедуру як самооподаткування громадян, проте на практиці вона майже не працює. Проявом активної участі громадян у житті місцевих громад можна вважати діяльність в ряді територій фондів місцевих громад, які акумулюють грошові кошти для вирішення місцевих завдань.
Варто відзначити, що земські органи мали право стягувати з цивільного населення податки, які називалися земськими зборами і носили виключно місцевий характер. Лікування в земських медичних установах, наприклад, також було платним. Важливим джерелом доходів була фінансова допомога громадських організацій і приватних осіб, що мала, як правило, цільове призначення. В результаті діяльність земств будувалася на основі самофінансування. У 1911 р земські збори склали 6,6% від державних доходів. В окремих губерніях співвідношення земських зборів і доходів скарбниці могло становити навіть 1 до 4. Багато земства знайшли фінансову самостійність і мали можливості для реалізації власних проектів. Більше 50% земського бюджету йшло на народну освіту і охорону здоров'я, які не належали до обов'язкових статей витрат. Кошториси доходів і видатків публікувалися на сторінках «Губернских ведомостей». Селяни знали, яка частина податків йде земствам, і прагнули в тій чи іншій формі їх контролювати.
2. З прийняттям низки галузевих федеральних законів сьогодні відбувається наділення органів місцевої влади державними повноваженнями без передачі необхідних для їх здійснення фінансових ресурсів. Наприклад, з 2013 р муніципальна влада несуть відповідальність за міжнаціональну злагоду на своїй території.
Можна відзначити, що для уникнення конфліктів і дублювання своєї роботи між структурами земського самоврядування різних рівнів у Положенні 1864 був передбачений критерій віднесення предметів ведення до компетенції повітових та губернських органів. Між губернаторами і земствами склалося певне поділ праці, при якому губернаторський нагляд за земськими школами і лікарнями був формальним. Дієздатність земств забезпечувалася насамперед їх самоврядуванням. Незважаючи на досить жорсткий контроль з боку державної адміністрації, земства самі вибирали керівні органи, визначали напрямок своєї діяльності, підбирали і навчали кадри.
3. Експерти говорять про низький рівень громадської ініціативи на місцях, показником чого є зниження явки на місцевих виборах. Відомо, що безініціативність населення в кінцевому підсумку перетворює місцеве самоврядування в управління - один з рівнів влади, при цьому неефективний і несамостійний. Результати досліджень показують, що між рівнем громадської активності жителів і показниками рівня і якості життя населення існує прямий зв'язок. У регіонах з більш високим рівнем громадської активності спостерігаються і більш високі значення Індексу розвитку людського потенціалу (враховується в щорічних звітах ООН).
Як показують численні дослідження, рівень громадянської активності в російському суспільстві не сильно поступається показникам, наприклад, західноєвропейських країн. Серед громадян чимало тих, хто хотів би приносити користь, займатися суспільно значущими проектами на рівні свого будинку, мікрорайону, селища. Але до теперішнього часу не створена зручна інфраструктура для такої самореалізації, громадяни часто не володіють інструментами для впливу на прийняття рішень. Більшість механізмів громадської участі, визначених законодавством (референдуми, збори, конференції, сходи, публічні слухання, опитування громадян, правотворча ініціатива) залишаються незатребуваними або перетворюються з форми народного волевиявлення в його імітацію. Багато питань викликає процедура проведення громадських слухань: як правило, громадянам пропонується розглянути вже готовий проект.
Одночасно різні інтернет-форуми, соціальні мережі відкривають нові можливості для самоорганізації та обговорення локальних проблем. Помічено, що саме на форумах місцевих громад акумулюються найбільш актуальні відомості про стан справ на місцях.
4. Важливу роль у взаємодії громадян і муніципалітетів в останні роки відіграють муніципальні громадські ради і місцеві громадські палати. Вони наділені певними дорадчими та контролюючими функціями. Це нова для Росії форма громадського представництва, по суті нове явище в російській історії.
В якості іншої важливої ​​форми самоорганізації громадян в останні роки виступає територіальне громадське самоврядування. ТОСи відрізняються різноманіттям форм: під'їзд багатоквартирного житлового будинку, багатоквартирний житловий будинок, група житлових будинків, житловий мікрорайон, село, який не є поселенням і ін. В даний час подібні форми самоорганізації населення розвиваються приблизно в 20% муніципалітетах.
Громадська палата пропонує ряд заходів щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування, в тому числі:
• посилення громадського контролю, в тому числі нормативне закріплення на федеральному рівні процедур проведення незалежної громадської експертизи та механізмів її фінансування, удосконалення інституту територіального громадського самоврядування.
• нормативне закріплення стандартів відкритості органів місцевого самоврядування: сьогодні такі стандарти приймаються на федеральному рівні, і вже розроблені рекомендації для регіональних органів влади, потрібно зобов'язати муніципалітети масово впроваджувати принципи відкритості і для цього надати місцевим органам влади методичну допомогу в їх впровадженні;
• розвиток системи муніципальних громадських рад, вже створених практично в кожному муніципалітеті. Однією з функцій громадських рад могло б бути проведення громадської експертизи муніципальних правових актів. В цьому випадку поради будуть розвивати інститут правотворчої ініціативи громадян. Ймовірно, прийшов час законодавчо закріпити муніципальні громадські ради в Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» в якості однієї з форм громадянської участі, конкретизувавши їх статус, функції, процедури взаємодії з представницьким органом муніципального освіти.
• організація інформаційно-методичної підтримки активного населення та житлового просвіти громадян. Допомога в цій роботі можуть надати профільні некомерційні організації.
Зараз, як і 150 років тому, в місцевому житті багато визначають окремі активні громадяни, готові взяти на себе відповідальність і зорганізувати місцевих жителів. Варто ще раз придивитися до досвіду земств, які давали для такої самоорганізації широкі можливості. Як зазначав П. А. Столипін, «... в Росії до Петра Великого, так і в послепетровской Росії місцеві сили завжди несли службові державні повинності. Адже стану і ті ніколи не брали приклад із заходу, не боролися з центральною владою, а завжди служили її цілям. Тому наші реформи, щоб бути життєвими, повинні черпати свою силу в цих російських національних засадах. Які вони? У розвитку земщини, в розвитку, звичайно, самоврядування, передачі йому частини державних обов'язків, державного тягла і в створенні на низах міцних людей землі, які були б пов'язані з державною владою. Ось наш ідеал місцевого самоврядування ... ».

Ідеал місцевого самоврядування

Ідеал місцевого самоврядування

Автор: Євген Веліхов ,

Тези виступу на міжнародній науково-практичній конференції «Земські установи і місцеве самоврядування: історія і сучасність».
Місцеве самоврядування є першим рівнем влади і важливою формою самоорганізації громадян, що забезпечує самостійне вирішення питань місцевого значення.
Тому в Громадській палаті Російської Федерації місцеве самоврядування традиційно розглядається в якості основного інституту громадянського суспільства. Місцеве самоврядування ближче і найтісніше стикається з людьми, це своєрідна «приймальня» вищої державної влади. Більшість життєво важливих для громадян рішень реалізуються через органи управління і самоврядування на місцях.
У ратифікованої Росією Європейської хартії місцевого самоврядування сказано: «Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення».
Інститут місцевого самоврядування як ніякий інший здатний стати важливим механізмом підвищення громадянської активності та соціально-політичної відповідальності громадян. Участь у місцевому самоврядуванні розвиває самодіяльність і підприємливість. Коли місцеве самоврядування ефективно, навіть у віддалених поселеннях суспільне життя стає привабливою, сприяє розвитку територій.
Як відомо, сам термін «самоврядування» з'явився в Росії в середині XIX століття, але початку громадського самоврядування існували з часів Стародавньої Русі. Можна згадати вічову демократію, слобідське самоврядування, селянське общинне самоврядування, міцне коріння в багатьох регіонах Росії мало козацьке самоврядування.
«Положення про губернських і повітових земських установах», підписане Олександром II 1 січня 1864, учреждало органи місцевого самоврядування, які будувалися на основі виборів представників (гласних) з числа місцевих жителів. У реформі були закріплені прийняті в той час принципи представництва: виборність і змінюваність всіх голосних, залежність виборчого права від майнового цензу і станової приналежності. В установі інституту земства зустрілися ініціатива влади, яка бажала вдосконалити систему управління, знизити бюрократичний тиск на громадян, і прагнення значної частини суспільства брати участь в управлінні місцевим господарством. Для свого часу це був прорив до громадянського суспільства.
Земства - самобутній російський інститут місцевого самоврядування. У їх ведення були передані питання, що стосуються «до місцевим господарським користі і потреб кожної губернії і повіту», в тому числі утримання доріг, благоустрій населених пунктів, пристрій санітарної та ветеринарної частини, благодійність.
Діяльність земств здійснювалася переважно в сільській місцевості, де на перший план вийшло розвиток соціальної інфраструктури: розширення мережі освітніх і медичних установ, залучення в них фахівців. До початку XX ст. була створена система земської початкової школи, кращою за якістю початкової освіти для селян. У неї входило близько 50 тисяч шкіл, освіту в школах було безкоштовним. Земства організовували ремісничо-промислові та навчально-показові майстерні, сільськогосподарські школи. У галузі охорони здоров'я була створена громадська медицина - унікальне явище в світовій практиці. Земства вперше реалізували ідею лікарської дільниці, яка згодом отримала міжнародне визнання. З ініціативи земських установ в Росії з'явилися перші літні оздоровчі табори для дітей.
Проблеми місцевого самоврядування займали одне з основних місць в програмі реформ видатного російського державного діяча, реформатора П.А. Столипіна. Він був упевнений, що передача більшої відповідальності в руки місцевого самоврядування сприятиме становленню активної і незалежної особистості. Столипін бачив у самоврядної громади основу всього суспільного ладу країни. «Наше місцеве управління, - говорив він, - має бути побудовано за тією ж системою, як і в інших упорядкованих державах. Подивіться на Францію і Німеччину. Скрізь одне і те ж. Внизу основою всього - самоврядна осередок - сільська громада, комуна, на яку покладено багато обов'язків і державні, як-то: справи поліцейські, справи по військової повинності ... Щось аналогічне необхідно створити і в Росії. Поки ж державна влада об'єднується у нас лише в губернії в особі губернатора ».
Сьогодні в нашій країні триває активний пошук нових форм організації місцевого самоврядування, які б сприяли зростанню громадянської активності, ефективному вирішенню місцевих проблем, розумно доповнювали систему інститутів державної влади. Знання принципів організації і діяльності органів земського самоврядування набуває в цьому світі не тільки пізнавальну, а й певну практичну значимість.
Громадська палата Російської Федерації з моменту свого створення приділяє велику увагу розвитку місцевого самоврядування. У 2006 році, в перший рік створення Палати, відбулося пленарне засідання «Про стан місцевого самоврядування в Російській Федерації», де була представлена ​​доповідь про реалізацію Федерального закону № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». У 2008 р також на пленарному засіданні Палати була представлена ​​доповідь «Місцеве самоврядування в Російській Федерації: стан і перспективи розвитку». У кожному своїй щорічній доповіді про стан громадянського суспільства в Російській Федерації Громадська палата традиційно дає свою оцінку стану інститутів місцевого самоврядування.
До основних проблем розвитку місцевого самоврядування в Росії можна віднести:
1. Недостатнє фінансування місцевих бюджетів, яке не дозволяє підтримувати ініціативи громадян і гідно виконувати прописані в законі зобов'язання. Це призводить до залежності муніципалітетів від вищих рівнів влади, негативно впливає на якість життя громадян і їх соціальне самопочуття. Перелік податків, що надходять до муніципальних бюджетів, слабо залежить від розвитку економічної активності на території і рідко стимулює місцеву владу до підтримки малого бізнесу і виробництв. Чинне законодавство передбачає таку процедуру як самооподаткування громадян, проте на практиці вона майже не працює. Проявом активної участі громадян у житті місцевих громад можна вважати діяльність в ряді територій фондів місцевих громад, які акумулюють грошові кошти для вирішення місцевих завдань.
Варто відзначити, що земські органи мали право стягувати з цивільного населення податки, які називалися земськими зборами і носили виключно місцевий характер. Лікування в земських медичних установах, наприклад, також було платним. Важливим джерелом доходів була фінансова допомога громадських організацій і приватних осіб, що мала, як правило, цільове призначення. В результаті діяльність земств будувалася на основі самофінансування. У 1911 р земські збори склали 6,6% від державних доходів. В окремих губерніях співвідношення земських зборів і доходів скарбниці могло становити навіть 1 до 4. Багато земства знайшли фінансову самостійність і мали можливості для реалізації власних проектів. Більше 50% земського бюджету йшло на народну освіту і охорону здоров'я, які не належали до обов'язкових статей витрат. Кошториси доходів і видатків публікувалися на сторінках «Губернских ведомостей». Селяни знали, яка частина податків йде земствам, і прагнули в тій чи іншій формі їх контролювати.
2. З прийняттям низки галузевих федеральних законів сьогодні відбувається наділення органів місцевої влади державними повноваженнями без передачі необхідних для їх здійснення фінансових ресурсів. Наприклад, з 2013 р муніципальна влада несуть відповідальність за міжнаціональну злагоду на своїй території.
Можна відзначити, що для уникнення конфліктів і дублювання своєї роботи між структурами земського самоврядування різних рівнів у Положенні 1864 був передбачений критерій віднесення предметів ведення до компетенції повітових та губернських органів. Між губернаторами і земствами склалося певне поділ праці, при якому губернаторський нагляд за земськими школами і лікарнями був формальним. Дієздатність земств забезпечувалася насамперед їх самоврядуванням. Незважаючи на досить жорсткий контроль з боку державної адміністрації, земства самі вибирали керівні органи, визначали напрямок своєї діяльності, підбирали і навчали кадри.
3. Експерти говорять про низький рівень громадської ініціативи на місцях, показником чого є зниження явки на місцевих виборах. Відомо, що безініціативність населення в кінцевому підсумку перетворює місцеве самоврядування в управління - один з рівнів влади, при цьому неефективний і несамостійний. Результати досліджень показують, що між рівнем громадської активності жителів і показниками рівня і якості життя населення існує прямий зв'язок. У регіонах з більш високим рівнем громадської активності спостерігаються і більш високі значення Індексу розвитку людського потенціалу (враховується в щорічних звітах ООН).
Як показують численні дослідження, рівень громадянської активності в російському суспільстві не сильно поступається показникам, наприклад, західноєвропейських країн. Серед громадян чимало тих, хто хотів би приносити користь, займатися суспільно значущими проектами на рівні свого будинку, мікрорайону, селища. Але до теперішнього часу не створена зручна інфраструктура для такої самореалізації, громадяни часто не володіють інструментами для впливу на прийняття рішень. Більшість механізмів громадської участі, визначених законодавством (референдуми, збори, конференції, сходи, публічні слухання, опитування громадян, правотворча ініціатива) залишаються незатребуваними або перетворюються з форми народного волевиявлення в його імітацію. Багато питань викликає процедура проведення громадських слухань: як правило, громадянам пропонується розглянути вже готовий проект.
Одночасно різні інтернет-форуми, соціальні мережі відкривають нові можливості для самоорганізації та обговорення локальних проблем. Помічено, що саме на форумах місцевих громад акумулюються найбільш актуальні відомості про стан справ на місцях.
4. Важливу роль у взаємодії громадян і муніципалітетів в останні роки відіграють муніципальні громадські ради і місцеві громадські палати. Вони наділені певними дорадчими та контролюючими функціями. Це нова для Росії форма громадського представництва, по суті нове явище в російській історії.
В якості іншої важливої ​​форми самоорганізації громадян в останні роки виступає територіальне громадське самоврядування. ТОСи відрізняються різноманіттям форм: під'їзд багатоквартирного житлового будинку, багатоквартирний житловий будинок, група житлових будинків, житловий мікрорайон, село, який не є поселенням і ін. В даний час подібні форми самоорганізації населення розвиваються приблизно в 20% муніципалітетах.
Громадська палата пропонує ряд заходів щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування, в тому числі:
• посилення громадського контролю, в тому числі нормативне закріплення на федеральному рівні процедур проведення незалежної громадської експертизи та механізмів її фінансування, удосконалення інституту територіального громадського самоврядування.
• нормативне закріплення стандартів відкритості органів місцевого самоврядування: сьогодні такі стандарти приймаються на федеральному рівні, і вже розроблені рекомендації для регіональних органів влади, потрібно зобов'язати муніципалітети масово впроваджувати принципи відкритості і для цього надати місцевим органам влади методичну допомогу в їх впровадженні;
• розвиток системи муніципальних громадських рад, вже створених практично в кожному муніципалітеті. Однією з функцій громадських рад могло б бути проведення громадської експертизи муніципальних правових актів. В цьому випадку поради будуть розвивати інститут правотворчої ініціативи громадян. Ймовірно, прийшов час законодавчо закріпити муніципальні громадські ради в Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» в якості однієї з форм громадянської участі, конкретизувавши їх статус, функції, процедури взаємодії з представницьким органом муніципального освіти.
• організація інформаційно-методичної підтримки активного населення та житлового просвіти громадян. Допомога в цій роботі можуть надати профільні некомерційні організації.
Зараз, як і 150 років тому, в місцевому житті багато визначають окремі активні громадяни, готові взяти на себе відповідальність і зорганізувати місцевих жителів. Варто ще раз придивитися до досвіду земств, які давали для такої самоорганізації широкі можливості. Як зазначав П. А. Столипін, «... в Росії до Петра Великого, так і в послепетровской Росії місцеві сили завжди несли службові державні повинності. Адже стану і ті ніколи не брали приклад із заходу, не боролися з центральною владою, а завжди служили її цілям. Тому наші реформи, щоб бути життєвими, повинні черпати свою силу в цих російських національних засадах. Які вони? У розвитку земщини, в розвитку, звичайно, самоврядування, передачі йому частини державних обов'язків, державного тягла і в створенні на низах міцних людей землі, які були б пов'язані з державною владою. Ось наш ідеал місцевого самоврядування ... ».