Михайло Приходько

  1. Примітки

Михайло Приходько


Створення міністерської системи управління в росії першої третини XIX століття

Державне управління Російської імперії до моменту вступу імператора Олександра I на престол вже не відповідало потребам держави і знаходилося в глибокій кризі, особливо торкнулася центральні установи державної влади.

Перш за все, це були дев'ять колегій: Камер-колегія, Медична колегія, Мануфактур-колегія, Берг-колегія, Комерц-колегія, Військова колегія, Адміралтейства-колегія, Колегія закордонних справ, Юстиц-коллегия Ліфлянскіх, Естляндськой і Фінляндський справ, з 12 лютого 1812 р Юстіц-колегія Ліфлянскіх і Естляндськой справ. (Дана колегія здійснювала діяльність у сфері судового контролю на території Прибалтики і залишалася єдиним діючим установою з числа підлеглих колишньої Юстіц-колегії, скасованої в 1786 році). Чотири установи мали статус колегій: Герольдія, Департамент водяних комунікацій, Поштовий департамент, "відомство" Державного скарбника. Канцелярія генерал-прокурора зосередила управління внутрішніми справами, юстицією і фінансами. 9 експедицій, контор і різних сенатських установ були підпорядковані Сенату: Головна соляна контора, Експедиція державного господарства опікунства, іноземного та сільського домоводства, Державний позиковий банк, Державний асигнаційний банк, Державний допоміжний банк для дворянства, Правління Ораниенбаумского палаців і селищ, Канцелярія рекетмейстерскіх справ, Комісія для складання законів Російської імперії, Таємна експедиція. 13 придворних установ підпорядковувалися безпосередньо імператору: Військово-похідна Його імператорської величності канцелярія (далі: Військово-похідна е.и.в. канцелярія), Свита е.и.в. по квартирмейстерської частини, Власний е.и.в. Капітул російських орденів, Гоф-інтендантська контора, Придворна стаєнна контора, Егермейстерская контора, Майстерня Збройової палати, Експедиція кремлівського будівлі, Комісія для закладу в Росії народних шкіл (1) . Велика кількість різноманітних за своєю структурою і призначенням установ в сукупності складали неповороткий і погано керований масив.

Всі ці установи, що виникали протягом усього XVIII століття і ще продовжували діяти до 1801 року, не склалися в централізовані галузі управління. Їх внутрішня структура відрізнялася невизначеністю. Суперечливим був і правовий статус багатьох установ, що породжувало невизначеність виду цих установ, яка полягала в неможливості їх юридичної ідентифікації.

Назріла необхідність реформи державного апарату викликала проведення ряду адміністративних перетворень: установ неодмінного Ради в 1801 р, сенатську реформу 1802 р міністерську реформу 1802-1811 рр., Установа Комітету міністрів в 1802 р, установа Державної Ради в 1810 р Найбільшою ступеня реформаторська діяльність Олександра I висловилася саме в реформі управління і конкретно в міністерській реформу.


титульний аркуш
"Повного зібрання законів Російської імперії"

Проблема міністерської реформи в Росії в першій третині XIX століття залишається актуальною і потребує поглибленого вивчення. На даний момент назріла необхідність переходу від синтезу всього накопиченого історичного та історико-юридичного матеріалу, який стосується перетворень у внутрішній політиці Російської імперії в першій половині XIX століття, до спеціалізованому аналізу окремих складових його елементів. А саме, до створення сучасних соціальних, наукових досліджень, присвячених міністерської реформи 1802-1811 р, діяльності Комітету міністрів, інституту керуючих справами Комітету міністрів, Державної канцелярії Державної Ради, інституту державних секретарів і ін.

Загальною проблемою вивчення процесу створення міністерської системи управління є уточнення періодизації цього процесу. У ньому виділяються два основних етапи:

I. Проведення міністерської реформи 1802-1811 рр.

II. Завершення правового оформлення міністерської системи управління в 1811-1835 рр.

Етап проведення міністерської реформи, в свою чергу, підрозділяється на два періоди: початковий період в 1802-1810 рр. і завершальний період в 1810-1811 рр.

Початковий період міністерської реформи відкрився в 1802 р Його юридичною основою стали два правові акти: Маніфест 8 вересня 1802 року "Про заснування міністерств" і Указ Сенату 8 вересня 1802 року "Про освіту перших трьох колегій в образі виробництва справ на колишньому підставі і про осіб, обраних до управління міністерствами " (2) .

Маніфестом 8 вересня 1802 р були засновані перші вісім міністерств: військових сухопутних сил, морських сил, закордонних справ, юстиції, внутрішніх справ, фінансів, комерції, народної освіти. Цим актом також підтверджувався статус "відомства" державного скарбника, як центрального установи державного управління. Колегії, контори, експедиції та інші центральні установи, що існували раніше, були розподілені по міністерствам разом з підлеглими їм підрозділами і зі збереженням їх структури.

Указ Сенату 8 вересня 1802 був присвячений виключно персонального керівного складу засновуваних міністерств. Їм призначалися міністри, їх заступники - товариші міністрів і державний скарбник.

Цими актами було закладено основу системи міністерств.

Завершальний період міністерської реформи почався в 1810 р, з видання 25 липня 1810 р Маніфесту "Про поділ державних справ на особливі управління, із зазначенням предметів кожному управлінню належать" (3) . Даний маніфест розділив всі державні справи "в порядку виконавчому" на п'ять головних частин: зовнішні зносини, пристрій зовнішньої безпеки, державна економія, пристрій суду цивільного і кримінального, пристрій внутрішньої безпеки. Всі міністерства розподілялися по певних частин державного управління. Проголошувалося створення нових центральних органів державного управління: міністерства поліції та Головного управління духовних справ різних сповідань. Предмети ведення міністерства комерції переходили в міністерство фінансів і міністерство внутрішніх справ, що означало скасування міністерства комерції.

Наступний акт, "височайше затвердження поділ державних справ по міністерствах" 17 серпня 1810 р (4) конкретизував внутрішній склад міністерства внутрішніх справ, міністерства поліції, міністерства народної освіти, міністерства фінансів, Головного управління духовних справ іноземних сповідань і факт ліквідації міністерства комерції.


"Загальне установа міністерств"
перша сторінка публікації в ПСП

"Загальне установа міністерств" 25 червня 1811 р (5) стало головним і визначальним законодавчим актом міністерської реформи. Перша частина "Спільного установи міністерств" - "Освіта міністерств" - визначила єдине загальне організаційне пристрій центральних органів управління. Міністерство возглавлялось міністром і його товаришем (заступником). При міністрі складалися канцелярія і рада міністра. Апарат міністерства складався з кількох департаментів, які ділилися на відділення, які в свою чергу, ділилися на столи. Встановлювався жорсткий принцип єдиноначальності. Міністр підпорядковувався імператору, призначивши і зміщуючись по його вибору. Безпосередньо міністру підпорядковувалися директори департаментів та канцелярії, директорам департаментів підпорядковувалися начальники відділень, начальникам відділень підпорядковувалися столоначальники. Вводилися єдиний порядок звітності, єдиний порядок діловодства, з визначенням порядку руху справ в кожному структурному підрозділі міністерства, форми реєстрації та строків виконання документів.

Друга частина "Спільного установи міністерств" - "Загальний наказ міністерствам" - визначила ступінь і межі влади міністрів, порядок їх відповідальності, ступеня і межі влади департаментів і їх директорів, обов'язки канцелярії міністра і її директора, обов'язки і ступінь відповідальності всіх департаментських чиновників.

Додатком до "Загальному установі міністерств" - "Форми письмоводства" - встановлювалися єдині форми діловодних документів для всіх міністерств.

Таким чином, законодавчі акти 1810-1811 рр. завершили міністерську реформу.

Другий етап створення міністерської системи управління - завершення правового оформлення цієї системи - почався відразу після видання "Спільного установи міністерств". Його суть полягала в розповсюдженні "Спільного установи міністерств" на всі міністерства, головні управління та інші центральні установи державного управління у вигляді видання спеціальних "Установ" для кожного з цих установ.

У січні-вересні 1811 року в Комітеті голів департаментів Державної Ради обговорювалися підготовлені М.М. Сперанським проекти "Установ" міністерства поліції; фінансів, військового, внутрішніх справ і Головного управління духовних справ іноземних сповідань (6) . З них були затверджені в 1811 р (7) тільки "установи" міністерства поліції і міністерства фінансів. Решта проектів залишилися нереалізованими через відставку М.М. Сперанського, що послідувала 17 березня 1812 р

Багато в чому завдяки цьому факту процес поширення "Спільного установи міністерств" тривав ще два десятиліття і завершився вже в царювання імператора Миколи I.


Портрети перших російських міністрів *
Гравюра з журналу "Нива" до сторіччя установи міністерств в Росії

У 1812 р "Загальне установа міністерств" було поширено на військове міністерство (8) . У 1817 р "Загальне установа міністерств" поширилося на об'єднане міністерство духовних справ і народної освіти (9) , В 1826 році на Головне управління шляхів сполучення (10) і на об'єднане міністерство імператорського подвір'я і доль (11) . У 1832 році на міністерство закордонних справ (12) , Міністерство внутрішніх справ (13) , Міністерство юстиції (14) , Головне управління ревізії державних рахунків (15) і Капітула російських імператорських і царських орденів (16) .

Саме етапу завершення правового оформлення міністерської системи управління в нашій історичній та історико-юридичній літературі приділено недостатню увагу. Це пояснюється ототожненням процесів завершення міністерської реформи і завершення створення міністерської системи управління більшістю вчених, як дореволюційних, так і радянських (17) . Однак практична реалізація завершення цих процесів не була одночасної. 1 січня 1835 року набрав законної сили Звід законів Російської імперії, частина 1-я томи I-го якого містила "Освіти" всіх міністерств, крім міністерств військового, морського, закордонних справ і імператорського подвір'я і доль, в тому числі тих, які не мали ще до цього часу особливих "Установ" або "Утворень" (міністерство юстиції, міністерства внутрішніх справ, Головне управління ревізії державних актів). Отже, цей день і є датою завершення правового оформлення міністерської системи управління.

До видання спільного установчого документа, на основі "Спільного установи міністерств", до відповідного центрального установі державного управління діяв перехідний, змішаний колезького-міністерський порядок управління. Відповідно до нього кожен підлеглий орган представляв своєму міністру щотижневі мемории про поточні справи та подання в особливих випадках. Міністр відповідав на них пропозиціями. Підлеглі органи, в разі незгоди з пропозиціями міністра, надавали міністру міркування. Якщо міністр наполягав на своїй пропозиції, то рішення міністра виконувалося, а думка підлеглих органів заносилося в журнал. Таким чином, колезький порядок управління зберігався в рішенні поточних справ, а одноосібна влада міністрів здійснювалася в найбільш важливих і які потребують швидкого вирішення питання.

Аж до 1810 р не було інших, крім Маніфесту і Указу Сенату від 8 вересня 1802 р правових актів, що регламентували діяльність міністрів і міністерств. (Певний виняток склали лише "Положення департаменту доль" (18) і "Установа про управління шляхами сполучення" (19) ). Докладні інструкції кожному міністру, обіцяні статтею Х Маніфесту, так і не були створені, і міністри перебували в своєрідному правовому вакуумі.

Лише з моменту затвердження імператором Олександром I доповіді міністра внутрішніх справ В.П. Кочубея від 18 липня 1803 р почалася практична ліквідація колегій і введення єдиноначальності в структуру міністерств. Колегії продовжували діяти в складі міністерств і були остаточно ліквідовані тільки в 1832 році.

Єдиної комплексної основою формується міністерської системи управління стало "Загальне установа міністерств" 25 червня 1811 г. Його поширення на кожне центральна установа державного управління завершило оформлення міністерської системи управління. До початку 30-х рр. XIX століття все основні галузі державного управління були виділені в самостійні міністерства і головні управління. На зміну застарілої коллежской системі управління з різним, неедінообразним організаційним устроєм, змішаними, нечіткими функціями, ускладненим діловодством, з колегіальним принципом прийняття рішень прийшла нова, більш прогресивна і відповідає потребам держави міністерська система управління, заснована на принципі єдиноначальності.

Реальним підтвердженням цього прогресу є сучасне становище державного управління в Росії і в більшості держав світу, що базується на міністерствах. Причому в найближчій перспективі поки не видно тих органів і тієї системи, які прийдуть на зміну міністерствам і міністерської системі управління.

© Михайло Анатолійович Приходько
аспірант кафедри "Історія держави і права"
Московської Державної Юридичної Академії

Ілюстрації відтворюються по виданням:
Повне зібрання законів Російської імперії. Збори 1-е, з 1649 по 12 грудня 1825 року. Т. 30. С. 1, 687. СПб., 1830;
Російське законодавство Х-ХХ ст. Т. 6. С.51. М., 1994.


До змісту номера

Примітки