Принцип узгодження в багаторівневому правотворчості
Головна / Архів номерів / № 5 (10) 2005 / Стаття Принцип узгодження в багаторівневому правотворчості
Автор: Маліков Марат Файзелкадіровіч
Опубліковано: Російське право: освіта, практика, наука № 5 (10) 2005
Сторінки: 57-60
Марат Файзелкадіровіч Маліков, директор Стерлитамакского філії Башкирського державного університету, доктор юридичних наук, професор, дійсний член (академік) МАН ВШ, заслужений діяч науки Республіки Башкортостан, почесний працівник вищої професійної освіти Російської Федерації
При визначенні сутності принципу узгодження (консенсусу) в багаторівневому правотворчествеследует врахувати етапи
«Перехідного» періоду російського федералізму
.
По-перше, Російська Федерація утворена вольовим шляхом на засадах централізованої системи органів правлячої політичної партії без урахування соціальних інтересів суб'єктів Федерації. По-друге, в силу недосконалості федеральних законів, особливо до підписання Федеративного договору, були ігноровані колишні погоджувальні процедури реалізації принципів федералізму. В основному це і змусило суб'єкти Федерації створювати свою економіко-правову систему, яка дозволила виникнути так званої концепції «регіоналізації» федерального законодавства [1] . По-третє, в кінці 80-х - на початку 90-х рр. деякі регіональні лідери, використовуючи відносну слабкість федеральних органів, змінили статус суб'єктів Федерації під приводом захисту національних інтересів проживає в регіонах населення [2] . В цілому ж, необхідність вивчення принципу узгодження в правотворчості пояснюється двоєдиним характером конституційно-правового регулювання в Російській Федерації [3] .
Даний висновок обгрунтовуємо тим, що двоєдиний характер принципу узгодження в багаторівневому правотворчості проявляється в здійсненні народовладдя на федеральному і регіональному рівнях з урахуванням норм міжнародного права (п. 4 ст. 15 Конституції РФ). Звідси можна вважати, що соціальною основою принципу узгодження в багаторівневому правотворчості є вільний розвиток 200 національностей в Російській Федерації. Політичною основою принципу узгодження в правотворчості є гармонізація національних відносин на основі міжнаціональної злагоди та ідеологічної багатоманітності. Економічною основою принципу узгодження в правотворчості є різні форми власності, конкуренції і свободи діяльності. Державної основою принципу узгодження в правотворчості є територіальна цілісність національно-державних (республіки), адміністративно-територіальних (краю, області, мм. Москва і Санкт-Петербург) і автономій (автономна область, автономні округи). Правовою основою принципу узгодження в правотворчості є Конституція Російської Федерації і Конституції (Статути) її суб'єктів (ч. 2 ст. 5 Конституції РФ).
На наш погляд, згода (гармонія) в федеральному і регіональному законодавстві має відносну самостійність, але в етимологічному сенсі принцип узгодження в багаторівневому правотворчості означає як би «гармонію незалежності» або ж «згода в незалежності». В онтологічному зрізі принцип узгодження в правотворчості - це основа суспільства (наприклад, міжнаціональна злагода, основа конституційного права, воля багатонаціонального народу, основа громадянського права у вигляді свободи договору).
Аналіз чинного конституційного законодавства дозволяє визнати, що принцип узгодження в правотворчості реалізується в: 1) розмежування предметів ведення між Російською Федерацією і її суб'єктами (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 12, ст.ст. 71 -73, 76, ч. 1 ст. 130, ст. 132 Конституції РФ); 2) перетворення конституційного статусу суб'єктів, в тому числі зміна їх меж з подальшим законодавчим закріпленням складу Російської Федерації (ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 66 Конституції РФ); 3) розробці Конституції РФ і конституцій (Статутів) суб'єктів, які є частиною єдиної системи законодавства Російської Федерації; 4) формування федеральних представницьких органів; 5) координації правотворчої діяльності в Російській Федерації та її суб'єктів. Як видно, критеріями розмежування принципу узгодження в правотворчості суб'єктів Федерації можуть бути визнані: знаходження акту в зоні законодавчої компетенції Федерації або її суб'єктів, правомочність суб'єкта, що приймає акт, відповідність змісту акту обсягом повноважень суб'єкта, правильний вибір форми акта, дотримання процедури підготовки та прийняття акта і відповідність вводяться правил поведінки федеральним нормам.
Необхідність визнання цих обставин показниками узгодження в правотворчості пояснюється тим, що є неузгодженість в правопонимании нового співвідношення не тільки між федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, а й між законами суб'єктів Російської Федерації та іншими федеральними правовими актами. Органи державної влади суб'єктів Російської Федерації тепер не має права приймати свої закони та інші нормативні правові акти, що суперечать не тільки федеральним законам, а й іншим нормативно-правовим актам федеральних органів державної влади, поки останні не будуть визнані компетентним федеральним судом такими, що суперечать Конституції РФ або іншим актам більшої юридичної сили [4] . У зв'язку з цим є цілком обґрунтованим твердження про те, що «закиди і похвали повинні бути адресовані саме законодавцю, а не праву і тим більше не підходу до його розуміння» [5] .
Тим більше, що в Конституції РФ передбачені предмети виключного ведення Російської Федерації і предмети спільного ведення, Федерація встановлює основи законодавства, а суб'єкти Федерації видають закони відповідно до основами законодавства Російської Федерації і здійснюють виконавчу владу. На обгрунтовану переконання вчених, виникають проблеми блокуючого правотворчості, тобто наявність в законодавстві суб'єктів Федерації якихось особливостей застосування федеративного законодавства, до речі, про що свідчать зміни порядку формування глав суб'єктів Російської Федерації [6] .
Висловлені положення наштовхують на думку про те, що концепція договірних відносин між Російською Федерацією та її суб'єктами визначається як допоміжна по відношенню до законодавчого врегулювання питань розмежування повноважень (ч. 3 ст. 11 Конституції РФ). При цьому в якості вихідного визначається розмежування предметів ведення тільки за Конституцією РФ, розмежування повноважень - федеральним законам і в встановленим в них випадках договорами між Російською Федерацією і її суб'єктами, а делегування окремих положень - угодами між органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктів [7] .
Як видно, труднощі у визначенні сутності принципу узгодження в правотворчості пов'язані з поділом влади і забезпечення її єдності [8] . Остання дуже важлива тому, що основи конституційного ладу Російської Федерації не містять формули розподілу влади між Федерацією і її суб'єктами, а закріплюють лише розмежування повноважень та предметів відання між ними [9] .
Згідно зі статтею 73 Конституції Російської Федерації, суб'єкти Федерації мають всю повноту державної влади поза межами ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Росії і її суб'єктів. Звичайно, в цьому питанні чимало невирішених проблем, пов'язаних з деякою розпливчастістю формулювань, протиріччями в різних нормативних правових актах, нечіткістю поняття «предмети спільного ведення», які відзначають вчені, однак це зовсім не применшує важливості законодавства суб'єктів Федерації в регулюванні суспільних відносин у федеративній державі [10] .
Крім того, узгодження в правотворчості пов'язано з реалізацією «національної ідеї» в «міжнаціональну злагоду», яка лежить в основі майбутньої федерації. Звісно ж цілком виправданим розглядати принцип узгодження в правотворчості і з позиції форм безпосередньої участі народу в здійсненні державної влади. Справа в тому, що державна влада - це «особливий джерело» державного суверенітету. Але державна влада не може служити єдиним «джерелом» народного суверенітету, оскільки народний суверенітет формує державну владу, в основі якої лежить принцип узгодження в правотворчості [11] .
У теоретичному аспекті принципу узгодження в правотворчості виникає проблема «первинності» суверенітету. Раніше висловлювалася думка, що суверенітет республік залежить від розсуду сторін, тому що вони передають повноваження один одному [12] . Дійсно, обсяг правотворчості федерації і її республік визначається рамками їх конституційної компетенції. Разом з тим це не означає, що обмеження предметів ведення і компетенції веде до взаємного обмеження їх правотворчості. Самоврядувальні початку в правотворчості повинні проявлятися в обсязі повноважень суб'єктів, процедурі вироблення прийнять і реалізації рішень, певною мірою узгодженості вольових дій і забезпеченості інтересів різних суб'єктів, відмову від відносин між центром і суб'єктами федерації на засадах субординації.
Наприклад, згідно з новою редакцією Конституції Республіки Башкортостан від 03.12.2002 р, самоврядувальні початку в Російській Федерації будуть поглиблюватися у взаєминах між федерацією і її суб'єктами і з міжнародно-правового зв'язку. Зокрема, про це свідчать Постанова Уряду РФ від 01.03.2004 р «Про порядок підготовки, погодження та затвердження угод між федеральними органами виконавчої влади та виконавчими органами державної влади суб'єктів Російської Федерації про передачу ними один одному здійснення частини своїх повноважень, а також про внесення змін до таких угоди », Закон Республіки Башкортостан від 08 грудня 2003 року« Про угоди органів державної влади Республіки Башкортостан про здійснення міжнародні их і зовнішньоекономічних зв'язків » [13] і Указ Президента Республіки Башкортостан від 5 березня 2004 року «Про угоди органів державної влади Республіки Башкортостан про здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків Республіки Башкортостан».
У період становлення справжнього федералізму в Росії є дуже важливим знайти маяк і компас, які вказали б на безпомилковість розуміння принципу узгодження в правотворчості. Як показує практика, будь-яка помилка в розумінні і використанні принципу узгодження в правотворчості, то вона допускається навмисне, чи то вона є наслідком неправильного орієнтира, то вона результат помилки, призведе до того, що все «досягнення» у вигляді «війни законів» працюватимуть проти Російської Федерації і її суб'єктів.
Ми вважаємо, що про спотворення або невизнання, або ж просто про ігнорування принципів узгодження в правотворчості в Російській Федерації свідчать пропозиції окремих авторів про перетворення області в республіку, можливості «обмеженого правотворчості» в суб'єктах Російської Федерації, необхідність призупинення фінансування установ суб'єктів, припинення надання квот , кредитів і централізованого постачання продукції, створення єдиного федерально-правового простору, виключення з Конституції з уб'ектов Федерації статті про недоторканність депутатів, доцільності визначення повноважень суб'єктів Федерації за залишковим принципом [14] , Безумовному відповідно законодавства суб'єктів федеральному законодавству [15] , Неприпустимість укладення договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральним центром і суб'єктом Федерації, оскільки, на думку вчених, така практика руйнує єдиний правовий простір. Не відповідають предметів спільного ведення також твердження про верховенство Конституцій республік, про доцільність утворення національної державності (Д.Ж. Валєєв), про відсутність в Конституції РФ принципів федералізму (З.Д. Єнікєєв), про дію Конституції Башкортостану 1925 роки (В.Н . Самигуллин), про незаконність перенесення терміну обрання Президента РБ (М.М. Утяшев) [16] , Про допустимість ігнорування в суб'єктах Федерації рішень Конституційного суду Російської Федерації.
Подібні пропозиції і твердження не узгоджуються з федеральними законами, які спрямовані на реалізацію принципу узгодження в правотворчості. Зокрема, до них відносяться: федеральні закони «Концепція Державної національної політики Російської Федерації», «Про конституційно-правовий статус суб'єкта Федерації», «Про повноваження суб'єктів Федерації з предметів спільного ведення», «Про вдосконалення міжбюджетних відносин в Російській Федерації», « про управління федеральної власністю в суб'єктах Федерації »,« про основи державної національної політики Російської Федерації »,« про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконаєте льних органів державної влади суб'єктів Російської Федерації »із змінами на 29 грудня 2004 року [17] .
При визначенні принципу узгодження в багаторівневому правотворчості слід врахувати те положення, що регіональне законодавство виступає в якості інструменту здійснення правочинів суб'єктів Російської Федерації, закладених в Конституції Російської Федерації, конституціях і статутах її суб'єктів, інших федеральних і регіональних законах.
Правотворчість в окремих суб'єктах Російської Федерації, зокрема в Республіці Башкортостан, обумовлено нескасована Декларацією про державний суверенітет Республіки Башкортостан і нерасторгнутом Федеративним договором 1992 року і Додатком до федеративного договору від Республіки Башкортостан. На правотворчість Республіки Башкортостан також вплинули Закон Башкирської РСР від 25 лютого 1992 року «Про зміну найменування держави Башкирська Радянська Соціалістична Республіка», Конституція Російської Федерації і Республіки Башкортостан 1993 року, Договір Російської Федерації та Республіки Башкортостан від 3 серпня 1994 року «Про розмежування предметів ведення і взаємне делегування повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Республіки Башкортостан »(ст. 1), Зак н Республіки Башкортостан «Про основи зовнішньоекономічної діяльності», Ухвала Конституційного Суду РБ від 7 жовтня 1997 року по справі «Про перевірку відповідності Конституції Республіки Башкортостан і Договору Російської Федерації і Республіки Башкортостан від 3 серпня 1994 року, Постанова Державних Зборів РБ від 28 листопада 1992 року «Про запит Державної Думи Федеральних Зборів в Конституційний суд Російської Федерації відповідно до ст. 92 Конституції РБ, Конституції РФ », а також Закон Республіки Башкортостан від 08 грудня 2003 року« Про угоди органів державної влади Республіки Башкортостан з органами державної влади суб'єктів Російської Федерації » [18] .
Тут, мабуть, слід наголосити й на тому, що на характер принципу узгодження в правотворчості також впливає різний правовий статус суб'єктів Російської Федерації у вигляді асиметричної федерації [19] . Тому виникають питання: чому республіки повинні приймати конституції, а області та інші суб'єкти всього лише статути; чи не суперечить різний правовий статус суб'єктів Російської Федерації конституційному принципу їх рівноправності (ст. 5 Конституції РФ); чи не означає це перетворення Росії в конфедерацію; чи не призведе це до її розвалу?
За визнанням государствоведов, в доступній для огляду перспективі реформувати нашу федерацію в симетричну не вдасться, тому що Російська Федерація базується на національно-державному і територіальному принципах. Тим більше, що повністю зрівняти в правах республіки, автономну область і автономні округи як національно-територіальні утворення і краю, області та міста федерального значення як територіальні освіти неможливо [20] .
Загальновідомо, що характерною особливістю сучасного правотворчості є формування його в умовах трирівневої системи влади (федерального, регіонального, місцевого самоврядування). Виходячи з цих положень, в період обговорення Конституції Республіки Башкортостан в редакції 2002 роки нами висловлювалася пропозиція про формування парламентаризму в Республіці Башкортостан [21] .
При цьому ми виходили з таких обставин.
По-перше, стаття 77 Конституції Російської Федерації передбачає, що система органів державної влади республік, країв, областей, міст федерального значення встановлюється суб'єктами Федерації самостійно відповідно до основами конституційного ладу і загальними принципами організації представницьких і виконавчих органів державної влади, встановленими федеральним законом. Суб'єкти федерації на підставі цього мають свої законодавчі, виконавчі органи державної влади та органи влади, які, діючи відповідно до Конституції Російської Федерації, мають можливість дізнатися про своє правового положення. Саме з метою розвитку Російської Федерації як єдиного цілого, суб'єкти РФ наділені компетенцією, яка охоплює предмети їх спільного ведення з Федерацією (ст. 72) та їх власну (виняткову) компетенцію (п. 4 ст. 76), до якої віднесено все те, що не входить в компетенцію безпосередньо Федерації і відповідно спільну компетенцію Федерації і її суб'єктів. У Договорі Російської Федерації і Республіки Башкортостан «Про розмежування предметів ведення і взаємне делегування повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Республіки Башкортостан» також передбачалася система органів державної влади Республіки Башкортостан, порядок їх організації і діяльності, адміністративно-територіальний устрій Республіки Башкортостан (ст. 3). Аналогічне становище передбачалося і в Федеральному законі.
По-друге, обов'язковим елементом парламентаризму є здійснення належить народу державної влади, під яким розуміється: 1) безпосереднє вираження народом його державної волі і надання їй загальнообов'язкового характеру; 2) створення (наприклад, за допомогою виборів) органів державної влади, що виражають волю народу і надають їй загальнообов'язковий характер; 3) прийняття (наприклад, участь депутатів) органами державної влади актів (наприклад, за результатами наказів виборців), що виражають волю народу; 4) освіту органами державної влади органів, які виконують ці акти, керівництво їх діяльністю і контроль за нею; 5) прийняття органами державної влади заходів, що забезпечують виконання виданих ними актів.
На закінчення слід підтримати висновки вчених про те, що для виключення негативних явищ в Російській Федерації необхідно: по-перше, влада в Російській Федерації та в її суб'єктах повинна нести відповідальність перед народом; по-друге, скасувати інститут президентства в суб'єктах Федерації; по-третє, для паралельного розвитку федерального і регіонального законодавства необхідно використовувати додаткові заходи щодо забезпечення єдності правового простору [22] ; по-четверте, в зв'язку з реалізацією Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» в редакції 2003 року, виникає необхідність в науковій розробці природи нормотворчості органів місцевого самоврядування в системі нормотворчості Російської Федерації.
[1] Див .: Лисенко В.М. Поділ влади і досвід Російської Федерації // Федералізм влади і влада федералізму. М., 1997. С. 169.
[2] Див .: Крилов Б.С. Проблеми вдосконалення законодавства в сфері федеративних відносин // Конституційне законодавство Росії. М., 1999. С. 100.
[3] Див .: Маліков М.К. Проблеми російського конституціоналізму. Уфа, 1996. С. 88.
[4] Див .: Хабрієва Т.Я. Російська конституція і еволюція федеративних відносин // Держава і право. 2004. № 8. С. 10.
[5] Див .: Толстик В.А. Від плюралізму праворозуміння до боротьби за зміст права // Держава і право. 2004. № 9. С. 17.
[6] Див .: Хабрієва Т.Я. Нові законопроекти про порядок формування Державної Думи і органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації // Ж-л російського права. 2004. № 11. С. 3-10.
[7] Див .: Чертков А.Н. Договори між органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктів // Ж-л російського права. 2004. № 8. С. 7.
[8] Див .: Маліков М.Ф. Основи конституційного права Російської Федерації. Уфа, 2003. С. 33.
[9] Див .: Хабрієва Т.Я. Російська конституція і еволюція федеративних відносин // Держава і право. 2004. № 8. С. 5-13; Шувалов І.І. Удосконалення законодавства суб'єктів Російської Федерації у зв'язку з реформою федеративних відносин та місцевого самоврядування // Ж-л російського права. 2004. № 9. С. 3-10.
[10] Див .: Чертков А.Н. Чіткість і однаковість конституційно-правових понять і розмежування компетенції // Ж-л російського права. 2004. № 2. С. 34-39.
[11] Див .: Маліков М.К. Концепція державної влади та самоврядування. Уфа, 1997. С. 14.
[12] Див .: Пустогаров В.В. Члени федерації як суб'єкти міжнародного права // Радянська держава і право. 1992. № 1. С. 47.
[13] Відомості Державних Зборів, Президента і Уряду РБ. 2004. № 4 (178). Ст. 158.
[14] Див .: Лисиця В.Н. Напрямки вдосконалення чинного федеративного законодавства // Конституційне й муніципальне право. 2003. № 6. С. 31.
[15] Див .: Крилов Б.С. Концепція законодавства в сфері федеративних і національних відносин // Правова реформа: концепція розвитку російського законодавства. М., 1995. С. 37.
[16] Див .: Утяшев М.М., Утяшева Л.М. Права людини в сучасній Росії. Уфа, 2003. С. 248-249.
[17] Російська газета. 2004. № 290.
[18] Відомості Державних Зборів, Президента і Уряду РБ. 2004. № 4 (178). Ст. 159.
[19] Див .: Некрасов С.Н. Конституційні основи статусу суб'єктів Російської Федерації: Проблеми рівноправності і рівності // Ж-л російського права. 1997. № 9. С. 67.
[20] Див .: Лисенко В.М. Розвиток Федерації і Конституції Росії // Держава і право. 1997. № 8. С. 15.
[21] Ашкадар. 2002. № 47. 23 нояб.
[22] Див .: Габо А.Б. Актуальні питання зміцнення федеральних відносин в Російській Федерації на сучасному етапі // Конституційне й муніципальне право. 2003. № 6. С. 30.
Всі дані, імена та посади публікуються на дату виходу відповідного номера журналу.
Копіювання будь-яких матеріалів з сайту дозволяється лише при вказівці на джерело з активним посиланням на сайт http: //www.россійское-право.рф/
